door Bruno Merlevede (UGent)

In elk handboek economie worden de voordelen van handel toegelicht. Handel zorgt voor grotere markten en laat specialisatie toe. Daardoor worden schaalvoordelen, lagere kosten en efficiëntiewinsten mogelijk. Ruilen laat dus toe om meer te doen met dezelfde inzet van middelen. Dat hoeft niet noodzakelijk internationale handel te zijn, maar kan even goed handel met je buurman zijn. Beiden laten specialisatie toe en maken efficiëntiewinsten mogelijk. Economen hebben ook snel ingezien dat de positieve effecten van handel netto-effecten zijn en dat verdelingseffecten mogelijk zijn.

Over het algemeen werd echter aangenomen dat de markt er voor zou zorgen dat werknemers die hun job verloren door toegenomen handel vrij snel elders opnieuw aan de slag zouden kunnen. Tot vrij recent bleek deze aanname gegrond te zijn. Onderzoek heeft aangetoond dat de sterke toename van noord-noordhandel na de Tweede Wereldoorlog, en zelfs de opkomst en groei van noord-zuidhandel bij het begin van de jaren 80, niet met sterke negatieve effecten voor werknemers gepaard gingen.

De presidentsverkiezingen in de Verenigde Staten, het Brexitreferendum, ven alle heisa omtrent de CETA- en TTIP-akkoorden tussen de EU en Canada en de EU en de VS, tonen echter aan dat lang niet iedereen het vandaag zo aanvoelt. Terecht of niet? Wat is veranderd? Om dit te kaderen bekijken we eerst een stroom van recent wetenschappelijk onderzoek omtrent de situatie van de laatste decennia in de VS en de EU. Daarna introduceren we een overkoepelend kader om dingen te verklaren en mogelijke beleidscontouren uit te tekenen.

Recente vaststellingen en bevindingen

De beslissing van de Chinese overheid om China te integreren in de wereldeconomie en – voornamelijk voor de EU – de val van het communisme, wat leidde tot een vergaande handelsintegratie van West- en Oost-Europa, zijn twee recente, grote handelsschokken die internationale handel een meer prominente plek op de lijst met zorgen van de gemiddelde burger bezorgd heeft. Op wereldvlak is het vooral de toetreding van China tot de Wereldhandelsorganisatie (WHO) in 2001 die de moeder aller handelsschokken genoemd mag worden. De omvang van het land en de snelheid waarmee het de ‘lagekostenfabriek’ van de wereld geworden is, maken dit een unieke schok voor de wereldeconomie. Figuur 1 toont de evolutie van het aandeel van China in de totale wereldexport, van minder dan 1% in 1980, over 3,9% in 2001, naar bijna 14% in 2015. Deze evolutie is nog spectaculairder wanneer je weet dat de totale wereldexport (in lopende USD) met ongeveer 700% toenam tussen 1980 en 2015.

Figuur 1 - Aandeel China in totale wereldexport (bron UNCTAD)

Toetreding tot de WHO had een belangrijke signaalfunctie: het legde het Chinese engagement om zich in te schrijven in de regels van de wereldeconomie duidelijk vast. Lidmaatschap zorgde er ook voor dat andere WHO-leden, zoals de EU en de VS, Chinese goederen aan het ‘most-favoured nations’-tarief dienden te behandelen. Dit is het tarief dat voor andere WHO-leden gehanteerd wordt. Dit nam heel wat onzekerheid weg voor investeerders die China overwogen als mogelijke productiehub in Zuidoost Azië. Het gevolg was een enorme toename van assemblage-activiteit in China van goederen die naar de rest van de wereld geëxporteerd worden.

Verschillende studies hebben de impact van de toegenomen concurrentie door Chinese import op de tewerkstelling en productiviteit in de lokale verwerkende nijverheid in een aantal landen geanalyseerd. Voor de VS vinden Autor et al. (2013) dat ongeveer een kwart van de jobs die in de verwerkende nijverheid in de VS verloren gingen tussen 1990 en 2010 door de handel met China veroorzaakt is. Belangrijker nog is dat de meeste werknemers die hun job zagen verdwijnen, geen nieuwe jobs vonden dicht bij huis en in vele gevallen ook niet bereid bleken te verhuizen naar andere delen van de VS in hun zoektocht naar een nieuwe job. Daardoor ontstond een domino-effect waarbij het verlies aan inkomen ook de vraag naar andere goederen –die minder rechtstreeks met concurrentie vanuit China geconfronteerd werden – verminderde. Dit soort algemene evenwichtseffecten brengen volgens Autor et al. (2016) het totaal aantal verloren jobs (de som van de directe en indirecte effecten) op bijna 2,5 miljoen als gevolg van de toegenomen import uit China.

Toetreding tot de WHO betekende ook dat de dreiging van plotse tariefverhogingen in de VS (of de EU) t.o.v. in China vervaardigde goederen verdween. Bovenvermelde effecten blijken precies het grootst in die industrietakken waar – voor China lid werd van de WHO – de dreiging van plotse tariefverhogingen het grootst was.

Dauth et al. (2014) voeren een gelijkaardig onderzoek voor Duitsland. Zij bekijken niet alleen de Chinaschok maar ook de effecten van de val van het IJzeren Gordijn en de plotse handelsintegratie van Oost- en West-Europa. Zij vinden dat ook in Duitsland jobs verdwenen zijn in de industrietakken die het meest blootgesteld zijn aan importconcurrentie. Het aantal jobs dat daardoor verdwenen is, wordt echter meer dan gecompenseerd door bijkomende jobs die gecreëerd zijn in de export-georiënteerde industrietakken. De bron van de groei van de export-georiënteerde industrietakken blijkt louter de toegenomen export naar Oost-Europa, niet naar China.

Bemerk dat de voordelen van handel efficiëntie-effecten zijn, geen jobs. Export-georiënteerde industrietakken groeien door efficiëntie-effecten en creëren daardoor additionele jobs die typisch ook beter betalen. Het aantal jobs in een economie wordt echter in veel belangrijkere mate bepaald door de geaggregeerde vraag en demografische evoluties. De efficiëntie-effecten en de daaruit voorvloeiende voordelen zijn ook moeilijker ‘met het blote oog’ waar te nemen omdat ze vaak indirect en verspreid zijn terwijl jobs die verdwijnen meestal geconcentreerd zijn in een beperkt aantal sectoren en locaties. 

Caliendo et al. (2015) vinden voor de VS dat de Chinaschok op lange termijn de welvaart met 6,7% laat toenemen, maar het onmiddellijke effect op korte termijn is slechts 0,2% en gaat bovendien gepaard met sterke verdelingseffecten. Fajgelbaum en Khandelwal (2016) documenteren koopkrachteffecten van internationale handel. Zij vinden dat het verbieden van internationale handel in het gemiddelde land in hun steekproef de hoogste inkomens met 28% zou laten dalen, terwijl de armste tien procent van de bevolking zijn koopkracht met 63% zou zien dalen omdat deze laatste categorie in zijn totaal consumptiepakket een veel groter aandeel aan importgoederen heeft. Via hun consumptie hebben de armere gezinnen dus relatief meer belang bij internationale handel.

Voor Europa vinden Bloom et al. (2016) dat importconcurrentie uit China de minst productieve bedrijven in de industrietak negatief beïnvloed heeft, terwijl de meer productieve bedrijven net gestimuleerd werden om meer aan innovatie te doen (meer O&O-uitgaven, meer patentaanvragen, meer ICT-gebruik) waardoor hun productiviteit toegenomen is. Verder vinden ze dat het outsourcen van de pure assemblage naar China de productiviteit van de taken van de hooggeschoolde werknemers verhoogt.

Desalniettemin heeft de Chinaschok, zeker in de VS, geresulteerd in grotere nadelige effecten dan verwacht op de arbeidsmarkt, die bovendien ook langer aanslepen dan verwacht. Dit verklaart, samen met de migratieproblematiek, de toenemende populariteit van de protectionistische retoriek. Protectionisme zal in het huidige landschap echter weinig soelaas brengen. De hoeveelheid jobs die uit China teruggebracht kunnen worden zijn beperkt door technologische vooruitgang. Veel jobs zouden immers eerder door robots dan werknemers ingevuld worden. Prijsstijgingen ten gevolge van het protectionisme zullen ook een sterker effect hebben op de armere lagen van de bevolking omdat zij sterker afhankelijk zijn van geïmporteerde goederen voor hun consumptie. De protectionistische retoriek heeft in de VS nog een extra duwtje in de rug gekregen door te weinig beleidsaandacht. Uitgaven voor actief arbeidsmarktbeleid (als percentage van het bbp) liggen lager dan in de meeste Europese landen en hoewel speciale ‘trade adjustment’-programma’s bestaan, blijken deze moeilijk toegankelijk en blijken de voorziene compensaties vrij beperkt. Tenslotte mogen we natuurlijk niet vergeten dat mede door China’s integratie in de wereldeconomie honderden miljoenen Chinezen uit de armoede gehaald zijn.

‘Nieuwe’ globalisering? Nieuw beleid?

Dat de effecten van de toegenomen handel met China zo anders zijn dan wat voordien geobserveerd is, zou men misschien al snel toeschrijven aan de schaal van China. Hierbij mag echter niet uit het oog verloren worden dat, ondanks de bevolkingsomvang, China in het midden van de jaren 80 eerder een kleine gesloten economie was. Wat verklaart die snelle opgang van China met zijn disruptieve gevolgen dan. 

Baldwin (2016) ontwikkelt een eenvoudig, maar interessant kader om de ontwikkelingen in internationale handel sinds de 19^de eeuw te duiden. Hij onderscheid twee fases in globalisering die in figuur 2 grafisch geïllustreerd worden. Een eerste fase start bij het begin van de 19^de eeuw en duurt ongeveer anderhalve eeuw. In deze periode stijgt het aandeel van de G7 (de zeven rijkste landen: VS, VK, Duitsland, Frankrijk, Italië, Japan, Canada) in het wereldinkomen van 20% tot 50%, terwijl het aandeel van de drie grote Aziatische economieën (China, India, Indonesië) van 50% tot 10% terugvalt. Geschiedkundigen noemen dit de grote divergentie. De tweede fase begint aan het eind van de 20^ste eeuw. In pakweg 25 jaar tijd valt het aandeel van de G7 terug van 47% tot 37%, terwijl het aandeel van de drie grote Aziatische economieën van 10% tot 26% toeneemt. Deze enorme herschikking van het wereldinkomen is zeker een van de verantwoordelijken voor de opkomst van het antiglobalisme. Deze dramatische verschuiving wordt verder geïllustreerd in figuur 2 waar het aandeel van de G7 en zes nieuw geïndustrialiseerde landen (NI6: China, India, Indonesië, Polen, Thailand, Zuid-Korea) in de totale wereldproductie in de verwerkende nijverheid en mijnbouw wordt getoond. De groei van het aandeel van de NI6 (voornamelijk gedreven door China) compenseert de daling van de G7, terwijl het aandeel van de rest van de wereld relatief stabiel is tot beperkte daalt.

Figuur 2 - Aandeel G7 en ASIA3 in wereldinkomen 1500-2008 (Bron: Maddison dataset)

Voor de eerste fase van globalisering waren productie en consumptie van goederen geografisch aan elkaar gebonden. De eerste fase van globalisering bestond uit een drastische reductie van de kost van het transporteren van goederen door het gebruik van stoomschepen en spoornetwerken vanaf het begin van de 19^de eeuw. Daardoor waren productie en consumptie niet langer noodzakelijk geografisch aan elkaar gebonden. Terwijl consumptie (en dus markten) globaal werd, concentreerde de productie in het noorden.[1] De concentratie aan productie in het noorden bleek een belangrijke incubator voor innovatie. Innovatie leidde op zijn beurt tot sterke groei in het noorden, maar niet in het zuiden. Dit is in belangrijke mate te wijten aan het feit dat terwijl de kost om goederen te verschepen naar alle uithoeken van de wereld sterk daalde, de kost om innovatie en kennis te verspreiden en productie te coördineren niet dezelfde daling kende. Daardoor bleven de positieve effecten van innovatie en kennis beperkt tot het noorden en verspreidden ze zich niet naar het zuiden. Dit resulteert in de dramatische verandering in het aandeel in het wereldinkomen vanaf 1820 in figuur 2.

Nieuwe ontwikkelingen inzake ICT en moderne communicatietechnieken hebben in recente tijden geresulteerd in een drastische daling van coördinatie- en communicatiekosten. Dit is wat globalisering vandaag verschillend maakt van globalisering in de eerste fase. Verbeterde en goedkopere communicatietechnieken hebben het mogelijk gemaakt om complexe productieprocessen op te splitsen in verschillende fases over verschillende locaties in noord en zuid zonder coördinatieproblemen. De grote inkomensverschillen (en dus loonverschillen) tussen noord en zuid die ontstonden in de eerste fase van globalisering maakten het interessant om de arbeidsintensieve delen van het productieproces naar het zuiden te ‘offshoren’. Om de verschillende delen van het productieproces in noord en zuid op elkaar af te stemmen is samen met de jobs ook een deel kennis verhuisd. Het gevolg is een snelle en krachtige ontwikkeling van productie en assemblage in het zuiden, gebaseerd op goedkopere arbeid in het zuiden, in combinatie met doorgestroomde bestaande kennis uit het noorden. Bemerk dat de kennis wel eigendom blijft van de ondernemingen uit het noorden. Zij zullen deze kennis uiteraard niet als een wilde weldoener in het zuiden rondstrooien, maar zoveel mogelijk afschermen en lekken proberen te vermijden.

Als coördinatieproblemen door dalende communicatiekosten makkelijk op te lossen zijn, waarom is de sterke toename van activiteit dan geconcentreerd in een beperkt aantal landen in het zuiden (de ASIA3 in figuur 2, de NI6 in figuur 3)? Volgens Baldwin (2016) is dit voornamelijk te wijten aan het feit dat de kost voor arbeid om van plaats A naar B te gaan nog steeds groot is. Verschillende plaatsen zijn niet makkelijk bereikbaar vanuit het noorden en zelfs niet binnen een dag bereikbaar. Binnen globale productienetwerken blijkt persoonlijke interactie en fysieke aanwezigheid voor het leveren van arbeidsdiensten belangrijk te blijven. Daarom zien we in het zuiden ook een clustering van activiteiten op een beperkt aantal locaties om zo de mobiliteitskost voor arbeid te minimaliseren.[2]

Figuur 3 - Aandeel in wereldproductie verwerkende nijverheid en mijnbouw (Bron UNCTAD)

Allicht zullen in de toekomst de kosten voor het verplaatsen van arbeidsdiensten ook dalen. Denk aan een gespecialiseerde chirurg die zich moet verplaatsen om een operatie in een afgelegen locatie uit te voeren versus de mogelijkheid voor de chirurg om van thuis uit een robot te bedienen om de operatie op locatie uit te voeren. Dergelijke technologische mogelijkheden laten de kost van het verplaatsen van arbeid drastisch dalen. De chirurg levert in dit geval arbeidsdiensten op afstand zonder de nood om zich fysiek te verplaatsen.

Binnen deze visie is de tweede fase van globalisering van nature uit verschillend van de eerste fase. Een aantal van die verschillen zijn belangrijk voor beleidsmakers. De positieve en negatieve effecten van nieuwe globalisering zijn veel specifieker en individueler dan voorheen. Vroeger kwam een bepaalde sector onder druk te staan door globalisering. Vandaag gaat het over specifieke onderdelen van een productieproces of zelfs specifieke taken die binnen multinationale ondernemingen op verschillende locaties georganiseerd worden. Dit maakt de effecten van globalisering veel minder voorspelbaar en controleerbaar dan voorheen. In de wereld van globale productienetwerken is de notie ‘competitiviteit’ niet langer van toepassing op een bepaalde nationale industrietak, maar op bepaalde taken binnen het productieproces. Traditionele comparatieve voordelen op landniveau worden door middel van offshoring en delocalisatie van taken en onderdelen van het productieproces door multinationale ondernemingen gecombineerd tot een globaal productienetwerk om zo hun eigen efficiëntie te maximaliseren. Door de dalende coördinatiekosten zijn werknemers in het noorden niet langer de enigen die kunnen genieten van de voordelen van technologische vooruitgang die in het noorden gerealiseerd wordt.

Deze inzichten impliceren ook dat het beleid omtrent globalisering best herdacht kan worden. Het beleid in het noorden moet afgesteld worden op de nieuwe realiteit dat binnen globale productienetwerken kennis en jobs vanuit het noorden naar het zuiden stromen.[3]

Wat is nu zinvol overheidsbeleid? Twee elementen zijn van belang in deze: i) de overheid kan zich best concentreren op de productiefactoren die het minst mobiel zijn binnen de globale productienetwerken; en ii) zoals altijd is overheidstussenkomst slecht zinvol wanneer economische agenten foute beslissingen zouden nemen zonder overheidstussenkomst (bv. zonder overheidssubsidies kiezen vanuit maatschappelijk oogpunt te weinig mensen voor hoger onderwijs omdat hun private baten lager liggen dan de maatschappelijk baten). Binnen globale productienetwerken concurreren Belgische arbeiders met hoge lonen met Belgische technologie dus met Chinese arbeiders met lage lonen met Belgische technologie. Een ongelijke en onmogelijke strijd. Het is dus ook niet zinvol om in te zetten op het behoud van dergelijke jobs. De overheid moet daarom werknemers beschermen, geen specifieke jobs. Investeren in scholing en menselijk kapitaal is een verstandige keuze. Hooggeschoold menselijk kapitaal is flexibeler om zich aan te passen aan veranderende omstandigheden. De internationale mobiliteit van menselijk kapitaal is bovendien veelal vanuit familiale overwegingen relatief beperkt. De overheid zal ook sociale zekerheid moeten bieden aan werknemers die dreigen uit de boot te vallen en van wie steeds meer flexibiliteit vereist zal worden.

Aan de goederen die Chinese arbeiders met Belgische technologie produceren kan ook een stroom van dienstverlening en nieuwe jobs gekoppeld worden. Moretti (2012) stelt dat de kennis- en diensteneconomie, meer dan voorheen, de neiging vertoont naar agglomeratie. Succesvolle steden trekken meer geschoolden en kwalitatieve dienstenjobs aan, die op hun beurt nog meer geschoolden en goede jobs aantrekken. Glaeser (2011) toont dat steden talent aantrekken omdat door interactie met veel ander talent hun eigen productiviteit toeneemt. Persoonlijk contact en interactie genereert nieuwe ideeën en technologieën. Tijd dus om de stad niet langer als een toevallige verzameling personen te zien, maar als een grote werkplaats waar nieuwe ideeën gegenereerd worden. Stadsontwikkeling verdient ook om deze reden de aandacht van het beleid.

De voordelen van globalisering zijn groot genoeg om iedereen er van te laten genieten. Nieuwe globalisering plaatst overheden voor nieuwe uitdagingen. Een wijs beleid zet in op maatregelen die er voor zorgen dat iedereen beter wordt van globalisering en ziet die maatregelen niet als pasmunt voor het afkopen van het akkoord bij zij die uit de boot dreigen te vallen.

[Bruno Merlevede is hoogleraar Economie aan de Universiteit Gent.]
Contact: bruno.merlevede@ugent.be | Twitter: @bmerleve

Literatuur

• Autor, D., Dorn, D. and G. Hanson, 2013, "The China Syndrome: Local Labour Market Effects of Import Competition in the United States", American Economic Review 103(6), pp.2121-2168
• Autor, D., Dorn, D. and G. Hanson, 2016, "The China Shock: Learning from Labor Market Adjustment to Large Changes in Trade”, Annual Review of Economics 8, pp. 205–240
• Baldwin, R., 2016, “The Great Convergence”, Harvard University Press
• Bloom, N., Draca, M., and J. Van Reenen, 2016, “Trade Induced Technical Change? The Impact of Chinese Imports on Innovation, IT and Productivity”, Review of Economic Studies 83(1), pp. 87–117
• Caliendo, L., Dvorkin, M., and F. Parro, 2015, “The Impact of Trade on Labor Market Dynamics”, NBER Working Paper No. 21149
• Dauth, W., Findeisen, S. and J. Suedekum, 2014, "The Rise of the East and the Far East: German Labor Markets and Trade Integration", Journal of the European Economic Association 12(6), pp.1643-1675
• Fajgelbaum, P., and Khandelwal, 2016, “MEASURING THE UNEQUAL GAINS FROM TRADE”, Quarterly Journal of Economics, pp. 1113-1180
• Glaeser, E., 2011, “Triumph of the City”, MacMillan
• Moretti, E., 2012, “The New Geography of Jobs”, Houghton Mifflin Harcourt.

[1] Geschiedkundigen hebben ter verklaring hiervan meerdere theorieën naar voor gebracht. In deze bijdrage gaan we hier niet verder op in en stellen we vast dat productie concentreerde in het noorden.
[2] Puur rekenkundig zijn China, India, en Indonesië, hoewel het slechts drie landen zijn, enorm grote landen die een groot deel van de bevolking in het zuiden herbergen en dus sowieso een groter deel van de activiteit zullen herbergen. Anderzijds is het wel zo dat Afrika en Latijns- en Zuid-Amerika veel minder betrokken zijn en in figuur 3 het aandeel van de andere landen in productie zelfs terugloopt.
[3] De focus van het zuiden is grosso modo verschoven van het volledig ontwikkelen van een eigen productiekettingen (vaak door importsubstitutie) naar deelname aan een globale productieketting.