Bestel CDR

Bestel een volledige jaargang of individueel nummer van CDR

Een topje van de ijsberg? Kinderrechten juridisch en maatschappelijk vormgeven in Vlaanderen

door Sara Lembrechts (Kenniscentrum Kinderrechten)

Het Kinderrechtenverdrag is een uitgangspunt van wereldwijde consensus waarin rechten van kinderen en jongeren op bescherming, provisie en participatie worden vastgelegd als juridische verplichtingen voor alle overheden die het Verdrag ondertekenen. Dat geldt ook voor België, en bij uitbreiding voor Vlaanderen. Toch is het niet altijd duidelijk hoe kinderrechten vorm kunnen krijgen in de specifieke context waarin ze gerealiseerd moeten worden. In deze bijdrage bekijken we wat kinderrechten kunnen betekenen in Vlaanderen. Welke juridische status nemen kinderrechten in, hoe werken ze door in onze basishouding, en welke specifieke uitdagingen brengt dit met zich mee voor beleid en praktijk?

Kinderrechten zijn de mensenrechten van kinderen en jongeren. Het zijn fundamentele normen die duidelijk maken dat kinderen en jongeren als volwaardige burgers een eigen plaats hebben in onze maatschappij. Daarnaast zijn kinderrechten erop gericht sociale rechtvaardigheid en menselijke waardigheid voor kinderen en jongeren te realiseren. Zo kunnen kinderrechten een hefboom zijn om sociale verhoudingen te veranderen, en dit zowel op een juridische als op een relationele manier.

Een juridische invulling van kinderrechten

Vanuit de vaststelling dat kinderen en jongeren als volwaardige burgers aanspraak moeten kunnen maken op verschillende rechten, worden kinderrechten juridisch vertaald in verdragen, wetten, regulering en beleid. De meest bekende en meest gebruikte interpretatie van kinderrechten zijn de rechten zoals ze zijn neergeschreven in het Verdrag inzake de Rechten van het Kind van de Verenigde Naties (hierna: het Kinderrechtenverdrag, het Verdrag of het VRK).[1] Er zijn echter nog een heleboel andere internationale, nationale, Vlaamse en lokale instrumenten die kinderrechten waarborgen.

Internationale juridische instrumenten die bij ons van toepassing zijn, worden meestal gecreëerd door de Verenigde Naties (VN), de Raad van Europa (RvE) en de Europese Unie (EU). Deze instrumenten verschillen naargelang hun aard en bindingskracht. Enerzijds is er ‘hard law’ of juridisch bindende instrumenten, zoals bijvoorbeeld de VN-mensenrechtenverdragen (die allemaal ook voor kinderen en jongeren gelden en waar het VRK er een van is). Ook het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), de bijbehorende rechtspraak van het Europees Hof (EHRM) in Straatsburg en een deel van het kinderrechten-acquis van de Europese Unie, zijn juridisch bindend. Anderzijds bestaat er ook louter richtinggevende internationale regelgeving of ‘soft law’. Daaronder vallen bijvoorbeeld de algemene commentaren en slotbeschouwingen van het VN-Comité voor de Rechten van het Kind, aanbevelingen en resoluties van de Parlementaire Vergadering van de RvE of richtlijnen van de Europese Commissie.[2]

Ook in ons land zijn er heel wat juridische instrumenten opgesteld om de positie van kinderen en jongeren te versterken via regelgeving. Naast talloze andere voorbeelden zijn er zo artikel 22bis van onze Belgische grondwet dat kinderrechten grondwettelijk verankert in ons rechtssysteem, artikel 1004/1 van het Gerechtelijk Wetboek dat kinderen en jongeren onder bepaalde voorwaarden het recht garandeert om gehoord te worden tijdens de juridische procedure bij de scheiding van hun ouders, het decreet Rechtspositie Minderjarige over de rechten van kinderen en jongeren in de jeugdhulp in Vlaanderen, of het Vlaams decreet Jeugd- en Kinderrechtenbeleid, dat een aantal toetsingsmechanismen en participatiemogelijkheden van kinderen en jongeren vastlegt.

Een internationaal kader voor kinderrechten

Het Kinderrechtenverdrag werd goedgekeurd door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties op 20 november 1989. Het is een internationaal verdrag dat door lidstaten moet worden goedgekeurd alvorens het kan doorwerken in de nationale rechtsorde. België heeft op 26 januari 1990 het Verdrag ondertekend, waarna de goedkeuring bij wet volgde op 25 november 1991 (BS 17 januari 1992). Na de ratificatie op 16 december 1991 trad het Verdrag in ons land officieel in werking op 15 januari 1992.

Daarnaast kent het Kinderrechtenverdrag drie Facultatieve Protocollen. OPAC over kinderen in gewapende conflicten en OPSC over de verkoop van kinderen, kinderprostitutie en kinderpornografie werden door België ondertekend op 6 september 2000. OPAC trad in werking op 6 mei 2002 en OPSC op 17 maart 2006. OPIC over de klachtenprocedure voor het Comité van de Rechten van het Kind werd ondertekend op 28 februari 2012, geratificeerd op 30 mei 2014 en trad in werking op 30 augustus 2014.

Het orgaan dat toeziet op de interpretatie, implementatie en naleving van het Verdrag en de Protocollen is het Comité voor de Rechten van het Kind in Genève. Ieder land moet in principe om de vijf jaar rapporteren over de naleving van kinderrechten. In antwoord daarop formuleert het Comité slotbeschouwingen (de zogenaamde ‘concluding observations’). Voor België zijn intussen drie rapportagecycli voltooid (1995, 2002 en 2010).[3] Het vierde landenrapport is ingediend in 2017 en zal in 2019 door het Comité besproken worden.[4] Het Comité brengt ook regelmatig algemene commentaren (‘general comments’) uit over specifieke verdragsbepalingen. Hoewel de uitspraken van het Comité tot de ‘soft law’-categorie behoren en dus niet juridisch bindend zijn, zijn zowel de slotbeschouwingen als de algemene commentaren belangrijke gezaghebbende interpretaties van het Kinderrechtenverdrag die tot een betere implementatie van kinderrechten moeten leiden. Zelfs nu het Comité klachtenprocedures van kinderen en jongeren kan behandelen onder het OPIC, kan het geen juridisch bindende uitspraken doen.

Een evenwicht tussen bescherming, voorziening en participatie

Het Kinderrechtenverdrag en de Protocollen waarborgen zowel burgerlijke en politieke als economische, sociale en culturele rechten van kinderen en jongeren tot de leeftijd van 18 jaar. Het Comité voor de Rechten van het Kind identificeerde de algemene beginselen van non-discriminatie (art. 2), belang van het kind (art. 3), leven en ontwikkeling (art. 6) en stem van het kind (art. 12) als basisprincipes doorheen de interpretatie en uitvoering van alle andere rechten in het Verdrag. Inhoudelijk worden de rechten in het VRK doorgaans gegroepeerd rondom de zogenaamde drie P’s, afgeleid van de Engelse termen ‘protection’ (bescherming), ‘provision’ (provisie of voorziening) en ‘participation’ (participatie).

De opdeling in drie P’s is een overzichtelijke manier om de verschillende soorten rechten uit het VRK tastbaar en concreet te maken. Er is geen hiërarchie tussen de verschillende categorieën. Alle rechten in het Verdrag zijn even belangrijk en onderling afhankelijk. De sterkte van kinderrechten is juist dat er oog is voor een samenspel van deze drie categorieën; de ene P is onlosmakelijk verbonden met de andere. Alle rechten zijn gelijkwaardig aan elkaar en houden elkaar in evenwicht.

Beschermingsrechten komen voort uit de specifieke behoeften van kinderen die hen anders maken dan volwassenen. Soms kunnen kinderen en jongeren kwetsbaarder zijn, bijvoorbeeld omdat beslissingen over hun leven vaak genomen worden door personen die zich in een machtspositie ten opzichte van het kind bevinden. Zo zijn er specifieke bepalingen die kinderen beschermen tegen misbruik en geweld (art. 19), kinderarbeid (art. 32), drugsmisbruik (art. 33), seksuele uitbuiting (art. 34), verkoop, handel en ontvoering (art. 35), andere vormen van exploitatie (art. 36), foltering en onmenselijke of onterende behandeling (art. 37), enz. Ook kinderen in kwetsbare situaties genieten extra bescherming onder het Verdrag, bijvoorbeeld bij alternatieve zorg (art. 20), adoptie (art. 21), migratie (art. 22), als lid van een minderheidsgroep (art. 30), wanneer het kind een beperking heeft (art. 23) of in aanraking komt met het gerecht (art. 40).

Provisierechten gaan over diensten en voorzieningen die voor kinderen en hun omgeving aanwezig moeten zijn, zoals gezondheidszorg (art. 24), sociale zekerheid (art. 26), mogelijkheden om een passende levensstandaard te behalen (art. 27), geschikte onderwijsvoorzieningen (art. 28 en art. 29) en voorzieningen voor rust, spel en vrije tijd (art. 31).

Participatierechten geven kinderen een eigen stem. Het gaat hier bijvoorbeeld om vrijheid van meningsuiting (art. 13), vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst (art. 14), vrijheid van vereniging (art. 15) en toegang tot passende informatie (art. 17). De hoeksteen van de participatie-cluster is artikel 12, dat kinderen en jongeren het recht geeft hun mening kenbaar te maken in zaken en beslissingen die hen aanbelangen. Dit artikel kent geen leeftijdsgrenzen. Het stelt ook geen limieten aan de zaken waarover of de manier waarop een kind zijn of haar mening wenst te uiten. Door de bewoording dat aan deze mening “passend belang wordt gehecht”, houdt dit recht van het kind ook de plicht van de andere partij in om deze mening op zijn minst te horen en er in gepaste mate rekening mee te houden.[5]

Traditioneel lag de klemtoon binnen het kinderrechtenverhaal voornamelijk op rechten die met bescherming en voorziening te maken hadden. Deze rechten komen overeen met een kindbeeld dat kinderen en jongeren in de eerste plaats als passieve ‘rechtsobjecten’ ziet. Het revolutionaire van het Kinderrechtenverdrag zit in het erkennen van kinderen als actieve ‘rechtssubjecten’ met participatiemogelijkheden en competenties om hun eigen leven vorm te geven (zie ook verderop in deze tekst bij ‘kindbeeld’). 

De juridische toepassing van kinderrechten in Vlaanderen

Net als bij andere internationale verdragen is België na ratificatie juridisch verplicht alle artikelen uit het Kinderrechtenverdrag en de bijbehorende protocollen na te leven en uit te dragen. Deze verplichting geldt voor alle bestuursniveaus, dus ook voor Vlaamse en lokale overheden. In tegenstelling tot landen die een dualistisch systeem kennen, hoeft België geen extra uitvoeringsmaatregelen te nemen om het VRK integraal deel te laten uitmaken van het rechtssysteem: het Verdrag is rechtstreeks toepasselijk (in het Engels: ‘directly applicable’) in de interne rechtsorde.

Rechtstreekse toepassing wil echter nog niet zeggen dat je als individu ieder recht uit het Verdrag kan inroepen voor een Belgische rechtbank of gerechtelijke instantie. Dat kan enkel wanneer de bepaling ook directe werking heeft (in het Engels: ‘direct effect’). Of een artikel uit het Verdrag directe werking heeft, kan iedere rechter zelf bepalen en verschilt per artikel. Om in aanmerking te komen voor directe werking, moet de bepaling aan bepaalde criteria voldoen. Zo kunnen bijvoorbeeld enkel bepalingen die een duidelijke en ondubbelzinnige betekenis hebben, directe werking hebben.[6] De hogere rechtbanken (Raad van State en Hof van Cassatie) zijn over het algemeen eerder terughoudend om aan het VRK direct effect toe te kennen, terwijl lagere rechtbanken en tribunalen meer openheid tonen.[7]

Een internationale bepaling met direct effect staat bovenaan de normenhiërarchie en heeft dus voorrang op eventuele conflicterende interne normen. Dat een verdragsbepaling geen direct effect heeft, wil echter nog niet zeggen dat deze geen enkele waarde heeft in het rechtssysteem. Een verwijzing naar het VRK kan een juridische argumentatie onderbouwen of bijdragen tot de interpretatie van normen, ook zonder een rechterlijke beslissing rechtstreeks te onderbouwen.[8]

Artikel 22bis van onze Grondwet heeft overigens ook geen directe werking. Dat bevestigde de Raad van State in 2013 toen de Afghaanse Amir Jafari en zijn familie zich niet rechtstreeks op dit artikel konden beroepen om de onwettigheid van een arrest in hun asielprocedure te bestrijden.[9] Het Grondwettelijk Hof gebruikte dit artikel wel al om de bepalingen van het Kinderrechtenverdrag in de verf te zetten in haar rechtspraak. Zo stelt het Hof dat de regel dat een rechter het belang van het kind (artikel 3 VRK) slechts marginaal moet te toetsen en alleen wanneer er sprake is van ernstige schade voor het kind, in strijd is met de Grondwet.[10]

Toegang tot de rechter

Kinderen en jongeren kunnen in België doorgaans geen zelfstandige toegang krijgen tot de rechter. Ze hebben geen wettelijke bekwaamheid of ‘legal capacity’. Procedures voor de rechtbank worden in naam van het kind gevoerd door zijn of haar wettelijke vertegenwoordiger. Er zijn uitzonderingen[11], maar ook hier is het, net als bij directe werking, aan de rechter zelf om in iedere zaak te beslissen.[12] Het nieuwe klachtenrecht dat met OPIC tot stand kwam, kan op internationaal niveau een uitweg bieden. Om toegang te krijgen tot het Comité voor de Rechten van het Kind om een vermeende schending van een recht uit het Verdrag of een van de Protocollen aan te kaarten, moeten alle nationale rechtswegen uitgeput zijn. Wanneer deze rechtswegen niet bestaan of onvoldoende uitgewerkt zijn, kan dit aanleiding geven om het Comité rechtstreeks te benaderen. Nu het Comité zich recent uitsprak over de eerste klacht die ze behandelde,[13] kan dit ook voor België aanleiding geven om het gebrek aan interne procedures te herbekijken.

Kinderrechten zijn meer dan een juridisch verhaal

Hoewel een wettelijk kader heel belangrijk is voor de realisatie van kinderrechten in Vlaanderen, zijn kinderrechten meer dan enkel een juridisch verhaal. Behalve in instrumenten en juridische procedures krijgen kinderrechten ook vorm op in sociale relaties, i.e. in de manier waarop volwassenen en structuren in onze samenleving met kinderen en jongeren omgaan. Dat uit zich in elke professionele of persoonlijke context via onze houding, onze waarden, ons gedrag, onze cultuur, onze overtuigingen… In tegenstelling tot tastbare wetten en regels, is deze invulling van kinderrechten vaak moeilijker te vatten.

De metafoor van een ijsberg kan helpen om deze tweedeling te illustreren. Een ijsberg bestaat uit een zichtbaar en een onzichtbaar gedeelte. Als we ons op zeeniveau bevinden, gaat onze aandacht vooral uit naar het (beperkte) zichtbare gedeelte: dat is wat tastbaar is, waar beleid doorgaans op beoordeeld wordt en waar de regelgeving zit. Het omvangrijke gedeelte dat zich onder de zeespiegel bevindt, is echter minstens even invloedrijk, maar blijft vaak verborgen of onbenoemd, zeker op politiek niveau. Net als bij een ijsberg zijn beide delen onlosmakelijk verbonden en sterk verweven. Waar we ons in eerste instantie vaak blind staren op de bovenkant van de ijsberg, speelt de onderkant vaak minstens een even grote rol als we vastlopen op het realiseren van kinderrechten of het versterken van de positie van kinderen en jongeren in onze samenleving.

Kinderrechten vormgeven door kritische reflectie

Waar implementatie van juridische instrumenten zich in een rechtssysteem bevindt, krijgt de relationele invulling van kinderrechten vorm via kritische reflectie. Door kritisch stil te staan bij je eigen houding en de context waarin je met kinderen en jongeren aan de slag gaat, kan je leren hoe het komt dat je vastloopt op de onderkant van de ijsberg, en wat je daaraan kan doen. Reflectie betekent dat je een staat van twijfel toelaat om kritisch na te denken over je handelen in bepaalde situaties. Kinderrechten kunnen een referentiekader zijn om deze reflectie vorm te geven.

Zo kan je bijvoorbeeld stilstaan bij je kindbeeld. Je kindbeeld staat voor je visie op kinderen en jongeren, hoe je naar kinderen en jongeren kijkt. In onze westerse samenleving vinden we een kindbeeld terug dat zich doorgaans op een as bevindt tussen twee uitersten: welzijn (met een focus op bescherming en voorziening) en ‘agency’ (met een focus op participatierechten). Moeten kinderen vooral beschermd worden of willen we net hun competenties, hun mogelijkheden in de verf zetten? Dit gaat terug op de drie P’s en geeft inzicht in welke van die P’s we in onze dagelijkse omgang met kinderen en jongeren doorgaans het zwaarst laten doorwegen. Kinderrechten nodigen uit om beide kanten in balans te brengen.

Wil je zicht krijgen op je kindbeeld en hoe het je werk beïnvloedt, kan je je afvragen: welk kindbeeld overheerst in mijn werkcontext? Hoe kijk ik zelf naar kinderen en jongeren? Welke taal gebruik ik om dit beeld te omschrijven? Verschilt mijn kindbeeld en dat van mijn collega’s en/of de mensen met wie ik samenwerk rond een project? Verandert mijn kindbeeld als ik de focus verleg naar kwetsbare groepen kinderen en jongeren? Zo zou het lokaal bijvoorbeeld kunnen dat de jeugddienst een heel ander kindbeeld hanteert dan de dienst bestuurszaken, milieu of mobiliteit, waardoor je maar moeilijk op één lijn komt met je collega’s. Dit kan grote gevolgen hebben voor een integraal kindvriendelijk beleid.

Je kan reflectievragen ook specifieker toepassen. Als de familierechter kinderen hoort tijdens de scheidingsprocedure, bijvoorbeeld, gaat hij of zij er dan van uit dat de kinderen iets wezenlijks kunnen bijdragen aan het eindresultaat? Als de burgemeester kinderen en jongeren de mogelijkheid biedt tot inspraak via een bevraging, is er dan ook effectief ruimte binnen het beleid om met die mening rekening te houden en verandering toe te laten? Of, wanneer de Jeugdraad een advies geeft, wordt de expertise van kinderen en jongeren dan echt ernstig genomen? Geven we kinderen vooral ruimte als ze willen spelen (wat we associëren met onschuld, lief zijn, vrije tijd, leuke dingen doen…) of mogen jongeren de publieke ruimte ook gebruiken om te ‘hangen’ (wat we associëren met onveiligheid, belangenconflicten of zelfs sancties, denk maar aan GAS-boetes voor kinderen en jongeren)? Houden we inspraak van kinderen en jongeren liever beperkt tot de ‘klassieke’ jeugddomeinen zoals vrije tijd en onderwijs, of mag hun stem eveneens doorwegen in thema’s die hen sterk aanbelangen maar doorgaans vanuit het perspectief van volwassenen worden ingevuld, zoals mobiliteit, duurzaamheid of wonen?

Aan de hand van reflectievragen als deze, kan je impliciete veronderstellingen ten aanzien van kinderen en jongeren expliciet maken en je eigen basishouding als volwassene of professional beter inschatten, begrijpen, en waar nodig bijsturen. Reflectie kan ook helpen om bepaalde grenzen waar je op botst binnen je bestuur of functie, beter te situeren.

Aan de slag met enkele uitdagingen voor beleid en praktijk

Deze tekst vormt een pleidooi om de juridische implementatie van kinderrechten niet los te zien van onze dagelijkse rol en omgang met kinderen en jongeren. Juridische en maatschappelijke versterking van kinderrechten gaan hand en hand.

Op juridisch vlak staan beleid en praktijk voor concrete uitdagingen om de rechtspositie van kinderen en jongeren in onze samenleving verder uit te bouwen. Rechten toegekend krijgen via het Verdrag of andere juridische instrumenten betekent niet automatisch dat kinderen en jongeren hun rechten ook kunnen afdwingen of realiseren. Om kinderrechten juridisch te versterken, kan de rechtspraak meer gebruik maken van specifieke bepalingen uit het Kinderrechtenverdrag en deze directe werking toekennen. Zelfstandige toegang tot de rechter, al dan niet via directe werking van artikel 12 VRK, zou de positie van kinderen en jongeren in onze samenleving alvast sterk ten goede komen.

Op maatschappelijk en relationeel niveau kan kritische reflectie helpen een zinvol leerproces in gang zetten voor elke volwassene, organisatie of structuur die met of voor kinderen en jongeren werkt. Om beleidsmakers of organisaties te ondersteunen, ontwikkelt KeKi op basis van wetenschappelijk onderzoek en interviews met experten een instrument om een reflectieve dialoog vanuit kinderrechten op gang te brengen.[14] Daar bestaat geen recept of blauwdruk voor met één goede of juiste techniek. Het instrument kan wel een gids zijn doorheen het ontwerpen, doorlopen of evalueren van een proces dat je met kinderen en jongeren wil aangaan. Wie theoretische input zoekt, kan terecht in de handleiding. Voor wie graag concreet aan de slag gaat, zijn er een aantal reflectie-vragen die je alleen of in je team kan doorlopen.[15]

[Sara Lembrechts is beleidsmedewerker bij het Kenniscentrum Kinderrechten (KeKi vzw) en onderzoeker internationaal recht bij Universiteit Antwerpen.]
Contact: sara.lembrechts@keki.be | Twitter: @Kekivzw

Referenties

[1] Lees de volledige tekst van het Verdrag na via de KeKi kinderrechtendatabank.
[2] Herbots, Asselman & Put, 2015, p. IV-1. Voor een volledig overzicht van de internationale regelgeving over kinderrechten die in Vlaanderen van toepassing is, zie www.kekidatabank.be.
[3] Zie Concluding observations België, 20 juni 1995, CRC/C/15/Add.38; Concluding observations België, 13 juni 2002, CRC/C/15/Add.178; Concluding observations België, 18 juni 2010, CRC/C/BEL/CO/3-4.
[4] De reeds ingediende documenten zijn te raadplegen op de website van het Comité: http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/SessionDetails1.aspx?SessionID=1226&Lang=en.
[5] Lundy, 2007.
[6] Vandenhole, 2015, p. 30.
[7] Vandenhole, 2015a, p. 106. Voor een analyse van Belgische rechtspraak over de aanwending van verschillende bepalingen uit het Kinderrechtenverdrag sinds 1992, zie Vandenhole, 2015a (periode 2003-2013) en Senaeve & Arnoeyts, 2004 (periode 1992-2002).
[8] Vandenhole, 2015a, p. 107.
[9] Raad van State 29 mei 2013, nr. 223.630; Melkebeek, 2013.
[10] Liefaard & Doek, 2015, p. 84.
[11] Vandenhole, 2015a, p. 108; Liefaard & Doek, 2015, pp. 85-86; Kinderrechtencommissariaat, 2008.
[12] Vandenhole, 2015a, p. 108.
[13] Zie https://www.crin.org/en/library/legal-database/iam-behalf-kym-v-denmark (in het Engels).
[14] De voorlopige versie van dit instrument kan je hier terugvinden: http://www.keki.be/nl/reflectie_instrument_2016.
[15] Voor meer informatie of ondersteuning bij dit traject kan je steeds contact opnemen met KeKi via info@keki.be.

Welkom bij CD&V. Onze websites maken gebruik van cookies om jouw gebruikservaring te optimaliseren. Lees onze Cookie Policy voor meer informatie. Ons cookiebeleid en deze voorkeuren gelden voor alle CD&V-websites. Door op 'Akkoord' te klikken, ga je akkoord met de geselecteerde cookies.