Een kinder(rechten)toets in het beleid?

door Bruno Vanobbergen (Kinderrechtencommissaris)

We hebben allemaal ons gedacht over wat kinderen zijn en vooral over wat kinderen zouden moeten zijn. De een vindt kinderen even schattig als een dartele, jonge kat; de ander ziet ze vooral als een bedreiging voor het rustig kunnen lezen van de krant op de trein. Ook als samenleving hebben wij ideeën over waar kinderen voor staan en waarbij ze het best gebaat zijn. Kinderen hebben nood aan een veilige omgeving, kinderen zijn een wit blad dat wij mogen vol schrijven, kinderen hebben rechten. Deze ideeën veranderen doorheen de tijd. Soms onopvallend, af en toe heel opvallend.

De voorbije vijftig jaar vond er een stille revolutie plaats in onze kijk op kinderen. In de loop van de twintigste eeuw zijn diverse initiatieven ontplooid om kinderen beter tot hun recht te laten komen. Sommigen daarvan waren duidelijk politiek geïnspireerd (met een klemtoon op de erkenning van het kind als burger), de meerderheid was veeleer pedagogisch georiënteerd (met een grote focus op een meer kindgericht onderwijs bijvoorbeeld). Vandaag heeft het kind in het gezin en in onze samenleving een centrale plaats verworven. Het heeft steeds meer recht van spreken en heel wat werelden waarmee het kind vandaag in aanraking komt, streven ernaar ‘kindvriendelijk’ te zijn.

In onze veranderende kijk op kinderen heeft het Kinderrechtenverdrag een belangrijke rol gespeeld. Het Kinderrechtenverdrag is een internationale mijlpaal en vormt het fundament voor de wijze waarop volwassenen vandaag naar kinderen kijken. Het is het handvest waarop heel wat kinderwetten die sindsdien tot stand komen zijn gebaseerd. Kinderen waren lange tijd niet zichtbaar en waar ze zichtbaar waren, werd er heel vaak weinig belang gehecht aan wat kinderen beleefden en te zeggen hadden. Het Kinderrechtenverdrag staat voor het belang van het erkennen van het ‘hier en nu’ van kinderen. De kindertijd is immers veel meer dan louter een voorbereiding op het volwassen leven.

Het is zoals Janusz Korczak, de Joods-Poolse arts en pedagoog en een van de pioniers van de kinderrechtenbeweging, het heel helder formuleert: “Kinderen zijn toekomstige volwassenen – zegt men. Zij zijn pas in wording, ze bestaan eigenlijk nog niet helemaal, ze horen er voorlopig nog niet bij... Wat bedoelt men daar toch mee? Wij kinderen: leven wij nog niet, voelen wij dan niet, lijden wij dan niet – net als de volwassenen? En de kinderjaren: zijn die dan geen deel van het echte leven – gewoon van iedereen? Waarom willen ze ons dan laten wachten – en waarop?”[1]

Aanvaarden dat er voor kinderen ook een ‘hier en nu’ is, betekent dat we als volwassenen aandacht hebben voor de betekenissen die kinderen en jongeren hechten aan wat er vandaag in hun leven gebeurt. “Kinderen zijn de toekomst”, klinkt het vaak. Maar minstens even belangrijk als dat toekomstperspectief, is het heden. Het betekent dan ook dat wat kinderen vandaag belangrijk vinden of wat in het belang van onze kinderen is, mee richtinggevend is of zou moeten zijn voor beslissingen die we nemen in en over het leven van deze kinderen en jongeren.

In deze bijdrage besteed ik aandacht aan wat deze opdracht vanuit het Kinderrechtenverdrag kan betekenen voor beleidsmakers op lokaal en op Vlaams niveau. Hoe krijg je een kinderrechtenperspectief naar beleid vertaald, maar ook: hoe zorg je ervoor dat een beleid niet alleen sterke doelstellingen formuleert, maar deze ook uitvoert en opvolgt. Ik zal daarbij kijken naar wat is, maar ook naar wat zou kunnen zijn. Vlaanderen heeft een sterke en rijke geschiedenis als het om het ontwikkelen van instrumenten voor de implementatie van kinderrechten in beleid gaat. We worden daar internationaal ook voor gewaardeerd. Het is belangrijk om deze traditie in ere te houden. Dat dit niet alleen volgehouden, maar ook bijkomende inspanningen vraagt, vormt de rode draad doorheen mijn verhaal.

Vlaanderen als internationaal voorbeeld

Vlaanderen is de voorbije twee decennia een internationaal voorbeeld geweest wanneer het om het ontwikkelen van beleidsinstrumenten gaat die de implementatie van het Kinderrechtenverdrag moeten verzekeren.

Zo zijn er vooreerst de beleidsplannen die ervoor moeten zorgen dat de Vlaamse Regering een breed en geïntegreerd kind- en jeugdbeleid voert. Het was voor het eerst in de legislatuur 2000-2004 dat een apart jeugdbeleidsplan werd opgesteld en goedgekeurd. De belangrijkste doelstelling bestond erin om alle beleidsdomeinen die op kinderen en jongeren een invloed hebben (onderwijs, mobiliteit, gezondheid, welzijn, armoede, wonen…) in één plan bij elkaar te brengen.

Deze jeugdbeleidsplannen vormden evenwel niet het enige richtinggevende plan. De Vlaamse Regering keurde ook een Vlaams Actieplan Kinderrechten goed. Dit kinderrechtenplan was het Vlaamse antwoord op de ‘A world fit for children’-ambities van de Verenigde Naties, wat de kindspecifieke voorganger was van de huidige ‘Sustainable Developments Goals’. Tegelijk kwam het Vlaamse beleid daarmee ook tegemoet aan de slotbeschouwingen die het VN-Kinderrechtencomité, na de vijfjaarlijkse ‘doorlichting’ van ons land op het vlak van kinderrechten, in 2002 en 2010 formuleerde.

In de huidige legislatuur zijn beide plannen geïntegreerd en is er voor het eerst een Vlaams Jeugd- en Kinderrechtenbeleidsplan (JKP) goedgekeurd. Gezien kinderrechten de kapstok moeten vormen van elk jeugdbeleid, was deze volgende stap naar integratie van de twee plannen een evidentie. Het JKP legt de prioritaire doelstellingen van de Vlaamse Regering voor haar jeugd- en kinderrechtenbeleid vast. Na het tweede jaar van uitvoering bezorgt de regering aan het Vlaams Parlement en aan de kinderrechtencommissaris een rapport over de uitvoering van het plan. In het laatste jaar van uitvoering komt er een eindrapport.

De weg naar zo een JKP kenmerkt zich door verschillende vormen van participatie. Door jongeren, maar ook door jeugdwerkers, onderzoekers en maatschappelijke stakeholders. Zo was er in aanloop naar het jongste JKP ‘het Grote Prioriteitendebat’, een debat waaraan een honderdtal mensen deelnamen om tot een lijst van tien beleidsprioriteiten te komen.

Een belangrijke rol bij de opmaak van het JKP is ook weggelegd voor de aanspreekpunten jeugd- en kinderrechtenbeleid. In alle departementen en in alle intern en extern verzelfstandigde agentschappen van de Vlaamse overheid is er telkens één ambtenaar aangeduid die als aanspreekpunt opereert. Zij moeten allemaal een bijdrage leveren aan de redactie van het JKP, maar zijn ook mee verantwoordelijk voor de verslaggeving.

Een laatste beleidsinstrument dat van belang is in het tot stand komen van het JKP is de ‘Staat van de Jeugd’, beter gekend als de Jeugdmonitor of JOP-monitor. Het gaat om een wetenschappelijk onderbouwd rapport over de leefwereld van kinderen en jongeren in Vlaanderen en vormt een belangrijke basis voor de omgevingsanalyse die telkens de opstart vormt naar elk JKP.

Last but not least, verdient het kind- en jongereneffectrapport, kortweg JoKER, onze aandacht. Een JoKER moet bij elk ontwerp van decreet van de Vlaamse Regering worden opgemaakt als het ontwerp de belangen van kinderen en jongeren rechtstreeks raakt. Het brengt de geschatte effecten van de voorgenomen beslissingen op kinderen en jongeren jonger dan 25 in kaart. Deze decretale verplichting geldt al sinds 1997, al was er toen enkel sprake van een kindeffectrapport. Met de creatie van dit kindeffectrapport zorgde Vlaanderen voor een wereldprimeur. In 2008 werd het KER een JoKER. Het is de Vlaamse minister van Jeugd, verantwoordelijk voor de coördinatie van het kinderrechtenbeleid, die toeziet op de naleving van de kind- en jongereneffectrapportageverplichting. In 2014 werd het kind- en jongereneffectrapport geïntegreerd in de RIA (reguleringsimpactanalyse).

Tussen woord en daad

De bovenstaande opsomming is indrukwekkend. Ze beschrijft evenwel enkel het beleidskader, de theorie. De praktijk toont dat een volwaardig jeugd- en kinderrechtenbeleid vormgeven tot op vandaag geen sinecure is. Ik wil hiermee geen afbreuk doen aan de vele inspanningen die de voorbije jaren geleverd zijn, door jongeren, professionals en beleidsmakers. Alleen tonen de bestaande evaluaties van deze beleidsinstrumenten aan dat hun impact tot op vandaag te beperkt is.

Neem bijvoorbeeld het Vlaamse Jeugd- en Kinderrechtenbeleidsplan. Met het Kinderrechtencommissariaat hebben wij de voorbije legislaturen meegewerkt aan het tot stand komen van deze plannen. De opmaak van zo een plan is intensief en betrekt een hele waaier van actoren. Dat is positief en zorgt voor interessante dynamieken. Alleen is het bijzonder jammer dat het participatieve karakter, eigen aan de opmaak van het plan, niet doorgetrokken wordt naar de verdere opvolging, evaluatie en monitoring. Illustratief hiervoor zijn de eind- en tussentijdse rapportages die telkens ook aan het Vlaams Parlement worden overgemaakt. Vroeger kreeg het parlement ieder jaar een stand van zaken, nu is dat beperkt tot twee.

Dat is op zich niet zozeer een probleem. Vlaanderen heeft veel beleidsplannen en het is begrijpelijk dat bij de evaluatie van deze plannen de planlast zoveel mogelijk dient beperkt te blijven. Het probleem ligt wel bij de inhoud van de tussentijdse en eindrapportages. We stellen vast dat ze vooral een overzicht geven van de uitgevoerde acties. Dat is zeker zinvol. Het brengt aan het licht voor welke kinderrechtendoelstellingen en acties de overheid blijft gaan, welke acties gerealiseerd, bijgestuurd of stopgezet zijn. Toch volstaat een stand van zaken van de uitgevoerde acties niet. Waarom bijvoorbeeld geen cijfers of indicatoren opnemen die ons informeren over de voortgang of uitdagingen die op ons afkomen? Waarom geen informatie over het aantal bereikte kinderen en jongeren opnemen? Waarom niet duidelijker inzoomen op de verbeterpunten in het jeugd- en kinderrechtenbeleid? Doorheen het rapport worden bovendien sporadisch budgetten vermeld die aan specifieke acties of projecten verbonden zijn, maar een volledig budgetoverzicht ontbreekt. Het maakt dat deze vorm van rapporteren weinig waardevol is. Dat verklaart vermoedelijk ook de laattijdige aandacht voor de rapporten in het Vlaams Parlement. Zo werd de laatste tussentijdse rapportage voor de zomer 2017 aan het parlement overgemaakt, maar vond pas in februari 2018 de bespreking ervan in de Commissie Jeugd, Sport, Cultuur en Media plaats. Of werd bij het begin van de huidige legislatuur, het eindrapport van de vorige legislatuur door een nieuwe minister van Jeugd voorgesteld.

Ook het statuut en de impact van een JoKER is tot op vandaag onzeker en vaag. Op vraag van het beleid voerde het Kenniscentrum Kinderrechten (Keki) in 2012 een uitgebreide evaluatie ervan uit. De algemene conclusie was dat het JoKER-proces “duidelijkheid, transparantie en toegankelijkheid mist”[2]. Zo is het vanuit het perspectief van kinderen en jongeren niet logisch dat het afhangt van de initiatiefnemer (regering of parlement) of er bij een nieuw decreet een inschatting gemaakt moet worden van de mogelijke impact hiervan op kinderen en jongeren. Ook rijzen al een tijd vragen naar de concrete normen om de effecten op kinderen en jongeren te toetsen. De Gezinsbond ijvert al enkele jaren voor een ‘kindnorm’ die beoogt aan te geven “wat kinderen nodig hebben en wat ze volgens hun leeftijd en ontwikkeling aankunnen”[3]. In veel domeinen is de gehanteerde normering gebaseerd op volwassenen. De Gezinsbond situeert deze kindnorm in eerste instantie op vier terreinen: milieu en gezondheid, voeding, verkeer en ruimte. Zo een kindnorm zou de effectanalyse alvast concreter kunnen maken. Mogelijk gevaar is wel dat hierdoor de focus verengd wordt tot die domeinen waarin een kindnorm ontwikkeld wordt. Uit de evaluatie komt algemeen ook een tekort aan politieke steun voor een JoKER naar voor. Het hogere politieke niveau zou een explicieter engagement ten aanzien van een JoKER moeten opnemen. Dat kan bijvoorbeeld door de aanspreekpunten jeugd- en kinderrechtenbeleid en andere betrokken ambtenaren voldoende ruimte te geven binnen hun takenpakket om het JoKER-proces op een kwaliteitsvolle manier te doorlopen.

Dit alles zorgt ervoor dat het kind- en jongereneffectrapport er niet echt in slaagt om een breed draagvlak te creëren voor een Vlaams jeugd- en kinderrechtenbeleid. De impact ervan wordt eerder laag ingeschat. In het Vlaams Jeugd- en Kinderrechtenbeleidsplan 2015-2019 staat dan ook het terechte voornemen om volop in te zetten op het kind- en jongereneffectrapport. De geformuleerde ambities liggen hoog: ook ‘hardere sectoren’ zoals mobiliteit en ruimtelijke ordening moeten het toepassen en bovendien zouden kinderen en jongeren “ook daadwerkelijk inspraak moeten krijgen”. Begin 2018 is de balans evenwel mager. In 2016 werden bij het Vlaams Parlement vier JoKERs ingediend, in 2017 drie. Op de agenda van de Vlaamse Regering stonden er in datzelfde jaar vijf op de agenda. Het is daarbij niet helder wanneer wel en wanneer niet een JoKER wordt opgemaakt. Zo was er wel een JoKER bij het voorontwerp van decreet betreffende duaal leren en de aanloopfase, maar niet bij het voorontwerp van decreet over het jeugddelinquentierecht.

Naar een sterk en gedragen jeugd- en kinderrechtenbeleid

Na bijna twintig jaar Vlaams jeugd- en kinderrechtenbeleid is het belangrijk en noodzakelijk wat vandaag is te herbekijken met het oog op het realiseren van een jeugd- en kinderrechtenbeleid dat een duidelijke impact op het leven van de 1,2 miljoen minderjarigen in Vlaanderen. Ik laat me daarbij inspireren door het label ‘Kindvriendelijke Gemeente’ dat in 2015 voor het eerst aan zeven Vlaamse steden en gemeenten werd uitgereikt. De onderliggende ideeën en processen van dit label bieden mogelijks bouwstenen voor het Vlaamse Jeugd- en Kinderrechtenbeleidsplan van de toekomst. In een tweede beweging vraag ik aandacht voor een volwaardige kindertoets in het Vlaamse beleid.

Er is nood aan een Vlaams Jeugd- en Kinderrechtenbeleidsplan dat beleidsverantwoordelijken over verschillende beleidsdomeinen mobiliseert en dat gestalte geeft aan ambitieuze, maar tegelijk concreet meetbare doelstellingen. Bij de opmaak, de monitoring en de evaluatie van deze doelstellingen is de participatie van kinderen en jongeren essentieel. Dat betekent concreet:

Dat in de toekomst beter gekozen wordt voor een JKP met reliëf. Een goed JKP neemt alle beleidsdomeinen die voor kinderen en jongeren van belang zijn mee in rekenschap, maar brengt reliëf aan. Anders riskeert het JKP te verdrinken in een veelheid aan doelstellingen, die moeilijk op te volgen en vaak ook moeilijk meetbaar zijn;
Dat op het niveau van de Vlaamse Regering een gedragen keuze moet worden gemaakt voor die thema’s waar men binnen elke nieuwe legislatuur speerpunten van wil maken in het beleid ten aanzien van kinderen en jongeren. Deze collectieve gedragenheid is ontzettend belangrijk. Er moet, net zoals dit op lokaal niveau gebeurt in de kindvriendelijke gemeenten en steden, een uitgesproken engagement zijn van de voltallige regering om samen van deze doelstellingen werk te maken. Wanneer men bijvoorbeeld het halveren van de kinderarmoede als beleidskeuze naar voor schuift, dan moeten daaraan concrete acties gekoppeld zijn binnen onderwijs, welzijn, gelijke kansen, wonen… De prioritaire keuzes van de Vlaamse Regering sluiten uiteraard de eigen beleidsmaatregelen ten aanzien kinderen en jongeren niet uit;
Dat wie doelstellingen formuleert, ook moet bepalen hoe deze gerealiseerd zullen worden en welke budgetten hieraan gekoppeld dienen te worden. Dit is op dit ogenblik een van de grootste pijnpunten van het JKP. Vandaag worden budgetten slechts sporadisch vermeld. Je maakt geen plannen als je tegelijk niet kan aangeven welke middelen beschikbaar zijn om deze plannen mogelijk te maken;
Dat alle doelstellingen en concrete acties gepaard gaan met duidelijke outputindicatoren. Er zijn de voorbije jaren op Vlaams en federaal niveau inspanningen geleverd om tot heldere kinderrechtenindicatoren te komen. Het is belangrijk hier te blijven op inzetten;
Dat de keuze voor de prioritaire beleidsthema’s mee door kinderen en jongeren gebeurt. Dat kan door rechtstreekse bevragingen, maar dat kan ook onrechtstreeks op basis van het onderzoek uit de JOP-monitor. Jongerenorganisaties zoals de Vlaamse Jeugdraad en de Vlaamse Scholierenkoepel wijzen ons op belangrijke thema’s zoals geestelijke gezondheid, de verhouding tussen vrije tijd en school, en de verschillende betekenissen van diversiteit in onze samenleving. Deze thema’s moeten bovenaan de politieke agenda staan bij het uittekenen van een Vlaams jeugd- en kinderrechtenbeleid.

Een cruciale rol is in deze weggelegd voor de Vlaamse minister van Jeugd, verantwoordelijk voor de coördinatie van het kinderrechtenbeleid. Deze heeft de permanente opdracht het transversale karakter van zijn beleid te bewaken. Hij of zij is diegene die de kinderen en jongeren in de Vlaamse Regering vertegenwoordigt en dus telkens opnieuw het beleid moet toetsen aan het Kinderrechtenverdrag.

Een essentieel instrument om dat te kunnen waarmaken, is de kinder(rechten)toets. Nieuw beleid ten aanzien van kinderen en jongeren moet steeds de impact van deze nieuwe regelgeving op kinderen en jongeren en op hun rechtspositie nagaan. Om deze kinder(rechten)toets tot een krachtig beleidsinstrument te laten uitgroeien, zijn een aantal voorwaarden van cruciaal belang:

Het opmaken van een JoKER mag geen eenmansmissie zijn, maar moet deel uitmaken van een breder geheel. In die zin moet een JoKER kunnen putten uit bestaand wetenschappelijk onderzoek en uit adviezen van de verschillende adviesorganen. Een toets kenmerkt zich door verschillende dimensies (juridisch, wetenschappelijk, kindperspectief…) en die moeten allemaal op een volwaardige manier in rekening gebracht worden;
Dat houdt in dat het beleid streeft naar een vroege betrokkenheid van al deze actoren bij het tot stand komen van de nieuwe regelgeving. Om een JoKER ten volle tot zijn recht te laten komen, moet het JoKER-proces zo vroeg mogelijk van start gaan. Dat is nu zelden het geval;
Een JoKER en de uiteindelijke regelgeving zullen nooit (volledig) samenvallen. Wel zou men de verantwoordelijke minister(s) kunnen verplichten om een antwoord te geven op mogelijke problemen of knelpunten die in een JoKER worden geformuleerd. Het zou er mee voor kunnen zorgen dat een JoKER een instrument wordt waaruit parlementsleden kunnen putten om ministers over hun beleid te ondervragen;
Het mag niet van de initiatiefnemer (regering of parlement) afhangen of er al dan niet een JoKER wordt opgemaakt. Zeker voor die regelgeving die alle of een grote groep kinderen en jongeren aanbelangt, zou een JoKER verplicht moeten zijn.

Deze voorwaarden kunnen een antwoord bieden op de vermoeidheid die er vandaag soms rond de kinderrechteninstrumenten lijkt te hangen. Er worden vraagtekens geplaatst bij de veelheid aan plannen en bij de zin en impact van een effectrapportage. Ze worden bekeken en ervaren als een verplicht nummer en weten weinigen nog te enthousiasmeren. In deze bijdrage heb ik geprobeerd de contouren te schetsen van een meer dynamische aanpak van de Vlaamse kinderrechteninstrumenten. Ze blijven namelijk nog steeds noodzakelijk. Niet zozeer omdat het decretaal moet, maar omdat de realiteit waarin heel wat kinderen en jongeren vandaag leven er ons toe dwingt.

[Bruno Vanobbergen is Vlaams kinderrechtencommissaris.]
Contact: bruno.vanobbergen@vlaamsparlement.be | Twitter: @KRCommissaris

[1] Korczak, J. (2007), Het recht van het kind op respect, Amsterdam: Uitgeverij SWP, p. 171.
[2] Desmet, E., Op de Beeck, H. & Vandenhole, W. (2012), Evaluatie van de kind- en jongereneffectrapportage (JoKER). Brussel: Kenniscentrum Kinderrechten, p. 25.
[3] Gezinsbond (2010), Focus op kindnorm. Uitdagingen voor een betere levenskwaliteit.