Aanbevelingen voor de Dexia-commissie

Tien concrete lessen
CD&V maakt tien concrete aanbevelingen naar aanleiding van de bijzondere Dexiacommissie.
Hierbij pleit CD&V ervoor om bij de uitwerking van het financiële kader voor de toekomst een gezond evenwicht tussen banken en toezichthouders te bewaren. Het toezicht mag niet dermate stringent zijn dat de banken niet meer in staat zijn hun kerntaken, die fundamenteel zijn als stimulans voor de economie, naar behoren uit te voeren.
CD&V is er zich bovendien ook voldoende van bewust dat er beperkingen zijn op de Belgische mogelijkheden. Belgische hervormingen moeten worden ingepast in Europese en internationale initiatieven. Een minimum aan internationale harmonisering is een onmisbare factor om succesvol te zijn. Daarom wordt gepleit voor een toepassing van de subsidiariteit: maatregelen worden het best genomen op het niveau dat hiervoor het meest geschikt is, hetzij internationaal, Europees of nationaal.
1)      CD&V pleit voor een verplichting voor kredietinstellingen en verzekeringsinstellingen om een financieel noodplan of testament op te stellen dat ertoe dient om, in geval van een financiële crisis, de overheid toe te laten snel en efficiënt bepaalde herstelmaatregelen op te leggen.
Dit plan kan beschouwd worden als een soort van blauwdruk van de financiële instelling die onder toezicht (bv. een auditor) wordt opgesteld. Het plan beschrijft gedetailleerd de juridische structuren van de financiële instelling en geeft ook aan de verschillende onderdelen een realistische boekhoudkundige waardering (schatting) in geval van vereffening, waarbij het ‘going concern’-principe niet langer kan worden gehandhaafd. De juridische structuren van de banken zijn immers zo complex geworden (vaak ingegeven door fiscale overwegingen) dat het zonder dergelijk plan moeilijk is voor de overheid om snel te kunnen ingrijpen bij financiële problemen.
Het was de toenmalige Britse minister van Financiën, Alistair Darling, gesteund door de Britse toezichthouder FSA (Financial Services Authority), die op 15 september 2009 zijn plannen om voor de banken een verplichting in het leven te roepen een financieel testament op te stellen, aankondigde.
Groot-Brittannië vormt misschien op geografisch vlak een eiland, maar toch is de financiële sector van dat land in grote mate vergelijkbaar met de rest van de financiële wereld en zijn de problemen die rijzen grotendeels dezelfde als die in de rest van Europa en België. Ook in ons land moest de overheid bij enkele grote banken en zelfs een verzekeraar interveniëren om te voorkomen dat ze over kop gingen. Ook in België was het tijdsbestek waarbinnen de beslissingen genomen moesten worden en de informatie waarover men kon beschikken, beperkt.
Daarnaast zijn er nog enkele omstandigheden eigen aan de Belgische context waardoor een efficiënt en rechtszeker overheidsoptreden noodzakelijk is. België is met name erg gevoelig voor een crisis in de banksector door het hoge gezamenlijke balanstotaal van onze banken, de hoge concentratie banken in een klein land, de hoge overheidsschuld, de blootstelling aan Centraal- en Oost-Europese economieën en het feit dat vier van onze banken systeembanken zijn.
In de Senaat werd hiervoor reeds een wetsvoorstel ingediend (Parl. St. Senaat, nr. 5-555, ingediend door Wouter Beke en Peter Van Rompuy). Ook in het regeerakkoord werd het financieel testament opgenomen.
 2)      CD&V is voorstander van de invoering van een ‘retail ring fence’.
We pleiten daarom voor de toepassing van een syteem van ‘ringfencing’. Dit wil zeggen dat er een onderscheid wordt gemaakt binnen de bank tussen wat ‘core business’ is en wat niet. In een normaal functionerende markt moet men de banken niet afsnijden van een complementaire financieringsbron op de wholesale markt, die binnen bepaalde proporties normaal is. Het is nu eenmaal zo dat sommige banken meer deposito's aantrekken dan krediet verlenen en dat dit bij andere net omgekeerd is. Dit kan bijvoorbeeld te maken hebben met het spaarsurplus in een land of segment en een spaartekort elders. We zijn van oordeel dat een bank haar transformatiefunctie, die onmisbaar is voor de stimulatie van de economie, binnen bepaalde grenzen moet kunnen blijven uitvoeren.
In dit geval moet het ‘level playing field’ wel gerespecteerd worden: men kan zoiets niet opleggen aan Belgische banken en het blijven toestaan voor de concurrenten. Een regeling zal dus slechts kans op slagen hebben als ze minstens Europees wordt ingevoerd.
3)      CD&V vraagt om snel werk te maken van de invoering van een taks op financiële transacties om speculatie aan banden te leggen.
We zijn van oordeel dat een taks noodzakelijk is om speculatie tegen te gaan. We wensen hierbij echter ook op ons hoede te zijn zodat bedrijfseconomische transacties die louter in het licht van risicobeheer of liquiditeitsbeheer worden gesteld, hierdoor niet worden geraakt.
De invoering van dergelijke taks werd ook opgenomen in het regeerakkoord. We wachten de evolutie af van het voorstel dat op Europees niveau werd gelanceerd. Het is onmogelijk dergelijke taks enkel op Belgisch niveau in te voeren.
4)      Er moet een volledige hervorming van het toezicht op en de regulering van ratingbureaus komen. Hierbij is CD&V voorstander van de oprichting van een privé Europees ratingbureau (los van de overheid).
In de financiële wereld bestaat nog steeds een quasi blindelings vertrouwen op externe ratings waarvan meermaals werd aangetoond dat ze niet betrouwbaar waren. In tijden van crisis spelen deze ratingbureaus (Standard & Poors, Moody’s, Fitch) een perverse rol waarin ze bijdroegen aan de versnelling van de crisis: het gevaar van de ‘self-fulfilling prophecy’ loert om de hoek. Als een ratingbureau stelt dat Italiaans staatspapier een junkstatus boven het hoofd hangt, wordt het voor Italië steeds lastiger om te lenen en krijgt het land inderdaad een junkstatus; ook als het oordeel aanvankelijk niet klopte. Bovendien is er ook sprake van belangenconflicten: de ratingbureaus worden gefinancierd door de emittenten van te beoordelen obligaties.
Een eerste pakket maatregelen werd reeds op Europees vlak aangenomen. In een tweede pakket dat Europees dient aangenomen te worden, staan alternatieven voor de financiering en is onder andere ook opgenomen dat emittenten na verloop van een bepaalde periode van ratingbureau dienen te veranderen. We pleiten voor een snelle invoering van deze regels.
Daarnaast moet ook de kwaliteit en betrouwbaarheid van de ratings omhoog. Dit kan volgens CD&V door het oprichten van een privé Europees ratingbureau. Bij Standard & Poors, Moody’s en Fitch domineert de Angelsaksische cultuur. Door het gebruik van financiële modellen die niet op Europa zijn afgestemd, zijn ze te streng in de beoordeling van de kredietwaardigheid. Een Europees bureau zou dus op een genuanceerdere manier en met meer affiniteit met de markt, beoordelingen kunnen maken.
Bovendien zou een bijkomend Europees ratingbureau tegenwicht kunnen bieden tegen de Amerikaanse dominante spelers en zo de concurrentie op deze markt uitbreiden. Een overheidsagentschap lijkt ons een geen goede noch realistische optie. China heeft er zo één, maar dit ratingbureau heeft slechts een heel beperkte impact.
Ook in het regeerakkoord werd reeds vermeld dat de regering er op Europees vlak ook voor pleit om het controlekader voor de ratingbureaus, in het bijzonder inzake de erkenning, te versterken en het oprichten van een of meer onafhankelijke Europese ratingbureaus aan te moedigen.
5)      De overheid dient ervoor te zorgen dat zij haar participaties en verstrekte waarborgen zo snel mogelijk afbouwt op het moment dat de instelling in staat is om de risico’s waarvoor ze steun kreeg zelf te dragen of de kapitaalsteun terug te betalen. Aandeelhouder zijn behoort niet tot de kerntaken van een overheid. Zolang zij aandeelhouder is, dient zij wel steeds de nodige voorzichtigheid aan de dag te leggen, zowel op vlak van risico- als op vlak van remuneratiebeleid.
Een overheid als aandeelhouder beschikt vanzelfsprekend steeds over dezelfde rechten als eender welke andere aandeelhouder. Zo beschikt zij bijvoorbeeld over stemrecht. Toch moet een overheid er zich van bewust zijn dat zij verschilt van andere aandeelhouders door de verschillende rollen die zij vervult. Zij is niet alleen aandeelhouder van de financiële instelling, maar creëert ook de wettelijke basis voor het financiële toezicht en vormt ook een belangrijke stimulator van de economie. Het is belangrijk dat de overheid een strikt onderscheid tussen deze verschillende rollen bewaakt zodat corporate governance regels niet worden overschreden.
In de mate dat ze een betekenisvolle en a fortiori controlerende aandeelhouder is, dient ze bij te dragen aan een gezond en voorzichtig bankbeleid, haar deugdelijk bestuur en duurzame ontwikkeling. Zij heeft via de Raad van Bestuur dus een belangrijke rol in het goedkeuren en geregeld evalueren van de beleidsstructuur, organisatie, interne controle, onafhankelijke controlefunctie, het algemeen beleid, risicobeheer en de strategie, alsook in het toezicht op het management ter zake.
In het bijzonder dient de overheid als aandeelhouder de nodige aandacht te hebben voor voorzichtigheid op het gebied van risico’s. Hiertoe dient zij beslissingen te nemen binnen een kader van duurzaamheid en met het oog op langetermijnperspectieven. Echter, als gevolg van de Basel III regulering en het opleggen van strengere kapitaalsvereisten wordt het voor banken moeilijker en moeilijker om projecten te financieren op lange termijn. Om het langetermijndenken te stimuleren, moet er dus nagedacht worden over bijschavingen om langetermijnfinancieringen van belangrijke investeringen mogelijk te maken.
Ook op het vlak van remuneratiebeleid dient een overheid als aandeelhouder de nodige omzichtigheid aan de dag te leggen. CD&V is van oordeel dat het verboden moet worden dat financiële instellingen die door de federale overheid gesteund worden variabele remuneratie en aandelengerelateerde verloning toekennen aan de bestuurders, de leden van het directiecomité, de andere leiders en de personen belast met het dagelijks bestuur van de instelling. Het verbod moet gelden zolang de instelling door de overheid wordt gesteund.
Verder moet er op toegezien worden dat het beloningsbeleid in financiële instellingen zodanig wordt aangepast dat het nastreven van langetermijndoelstellingen wordt gestimuleerd. Dat vereist onder andere een redelijke verhouding van variabele tot vaste vergoedingen en een niet te beperkte omschrijving van de staf die aan de specifieke beloningsregels is onderworpen omdat hij het risicoprofiel van de bank sterk beïnvloedt.
6)      Banken hebben nood aan bekwame bestuurders die worden aangeduid door de algemene vergadering. Onafhankelijke bestuurders dienen ook in die hoedanigheid te kunnen optreden zodat de effectieve leiding terdege 'gechallenged' wordt. Verder kunnen ook enkele onverenigbaarheden worden opgesomd.
Kandidaat-bestuurders van een bank dienen nu al een ‘fit and proper’ test af te leggen. Hierbij worden hun professionele betrouwbaarheid, deskundigheid en passende ervaring onderzocht. Een verstrenging van de voorwaarden is wenselijk en kan geïnspireerd worden op de criteria die onder meer in het VK en Ierland zijn doorgevoerd (bv. een diepgaande screening en meerdere voorafgaandelijke interviewrondes).
Daarnaast pleiten we ervoor dat onafhankelijke bestuurders in die hoedanigheid kunnen optreden zodat zij het management voldoende kunnen ‘challengen’. We wensen ook de verplichting op te nemen voor onafhankelijke bestuurders om alles wat zij waarnemen en dat buiten het normale beheer van een bank valt, te melden aan de toezichthouder.
Ook kunnen een aantal onverenigbaarheden worden opgesomd. Het is normaal dat de overheid vertegenwoordigers heeft in Raden van Bestuur van banken of bedrijven die met overheidsgeld ondersteund worden. Echter, om belangenvermenging (invloed op wetgeving ivm banken, toezicht,…) te vermijden, pleit CD&V ervoor dat deze vertegenwoordigers geen parlementsleden, kabinetsleden of leden van beleidscellen op federaal of regionaal niveau zijn. Zoals nu reeds het geval is, worden ook regeringsleden hiervan uitgesloten.
7)      Er moeten betrouwbare stresstests komen die uitgaan van en rekening houden met een ‘worst case scenario’ en die confidentieel blijven.
De EBA heeft in 2011, in het verlengde van soortgelijke tests die werden uitgevoerd in 2009 en 2010, een stresstest op de Europese systeemrelevante banken uitgevoerd. Het doel van de stresstest bestond erin te beoordelen of een bank een toereikend bedrag aan Tier 1-kernkapitaal (core Tier 1 capital) aanhield. Dit kernkapitaal, op een restrictieve manier gedefinieerd, moest ten minste 5 % van de risicogewogen activa belopen in zowel een macro-economisch basisscenario als in een ander, ongunstig scenario over een periode van twee jaar. Het ongunstige macro-economische scenario week af van de economische basisvooruitzichten door de invoering van drie hypothesen, te weten schokken eigen aan de EU als gevolg van de soevereineschuldencrisis, een wereldwijde schok veroorzaakt door een recessie in de Verenigde Staten en een depreciatie van de VS-dollar.
De resultaten van de test werden gepubliceerd door 90 deelnemende banken, waaronder Dexia nv.
Problematisch is dat de volatiliteit op de financiële markten soms nog versterkt wordt door de perceptie van prudentiële acties. Zo is de stresstest van de EBA in de zomer van 2011 overgekomen als onvoldoende stevig omdat soevereine en fundingrisico's er niet werden getest, terwijl de stresstest van december 2011 bekritiseerd werd omdat ze de soevereine risico's tegen marktwaarde liet evalueren. Het instrumentarium van de bestaande stresstests is dus ontoereikend en moet aangevuld worden om zoveel mogelijk risico’s te kunnen monitoren.
Er dienen betrouwbare stresstests te worden georganiseerd die de weerbaarheid van het bankwezen toetsen op basis van nadelige maar plausibele scenario's. Het is belangrijk dat verschillende scenario's worden getest, zowel in termen van gebeurtenissen als in termen van omvang.
Voorts is het ook van belang dat de stresstests kunnen plaatsvinden op grond van tijdige en correcte reporting over risicoposities (de stresstest van juli 2011 bv. was nog gebaseerd op gegevens van eind 2010). Deze is niet steeds even makkelijk beschikbaar bij de banken: zij dienen daarvoor extra inspanningen te leveren. Toch zou men zo korter op de bal kunnen spelen en de resultaten van de tests actief gebruiken om het risicobeheer aan te passen.
Verder is het ook noodzakelijk dat er blijvend wordt nagedacht over de definitie van kernkapitaal teneinde een betere kwaliteit van het eigen vermogen na te streven. Ook aan de blootstelling die banken hebben op andere banken, dient aandacht besteed te worden.
Tenslotte dienen stresstests zo efficiënt mogelijk te worden georganiseerd want ze slorpen veel tijd en middelen op, wat impliceert dat er best goed gecoördineerd wordt tussen internationale (IMF, ESRB, EBA) en nationale autoriteiten.
Om de impact op de volatiliteit van de financiële markten verder te beperken, kan ook gedacht worden aan het niet publiceren van de resultaten van deze stresstests. Zo zouden deze enkel dienen voor intern gebruik bij de toezichthouder en de banken.
8)      CD&V is vragende partij om voor cross-borderbanken een Europees gecentraliseerd toezicht te realiseren, gekoppeld aan ex ante-afspraken inzake lastenverdeling bij crisis of een resolutiefonds op Europees niveau dat solidair gestijfd wordt en kan tussenkomen zonder interventie van de nationale overheden.
Toezicht op cross-borderbanken gebeurt efficiënter via supranationale toezichtscolleges (die ook samen inspectiewerkzaamheden ter plaatse verrichten) met gezamenlijke risicobeoordeling en kapitaalbeslissing onder toezicht van de EBA. Toch blijven er moeilijkheden: een voldoende zicht op de globale situatie van de bank en de mogelijke divergentie van nationale belangen bij crisis.
Om hieraan tegemoet te komen, pleiten we voor een Europees gecentraliseerd toezicht voor cross-borderbanken. Zolang deze oplossing niet kan gerealiseerd worden, is het belangrijk dat herstel- en resolutieplannen voor complexe bankgroepen worden uitgewerkt waarbij toezichthouders de besmetting van problemen doorheen bankgroepen kunnen vermijden.
9)      CD&V pleit voor een versterkt toezicht op de toezichthouders.
Na de financiële crisis werd de noodzaak blootgelegd om de financiële toezichtstructuur binnen de Europese Unie te versterken. In het kader van het nieuwe toezichtsysteem is het inderdaad van primordiaal belang om de risico's die een bedreiging vormen voor de financiële stabiliteit op te sporen en een efficiënt waarschuwingssysteem in te voeren. Bovendien beantwoordt het nieuwe systeem aan de doelstelling van een stabiele interne markt van financiële diensten waar de nationale toezichthouders samengebracht worden in een operationeel Europees netwerk met gedeelde verantwoordelijkheden.
Het Europees systeem voor financieel toezicht bestaat uit:
-          De Europese Raad voor Systeemrisico's (ERSR).
De ERSR is belast met het opsporen en evalueren van mogelijke bedreigingen voor de financiële stabiliteit die voortvloeien uit de macro-economische ontwikkelingen en uit ontwikkelingen in het financiële stelsel als geheel (macroprudentieel toezicht). De ERSR zal in een vroeg stadium waarschuwen voor mogelijke systeemrisico's en, waar nodig, aanbevelingen doen om deze risico's aan te pakken.
-          Drie toezichthoudende autoriteiten (de ESA's genoemd).
Deze autoriteiten maken deel uit van een netwerk en werken samen met de bestaande nationale toezichtautoriteiten teneinde de financiële soliditeit op het niveau van de individuele financiële instellingen veilig te stellen en de consumenten van financiële diensten te beschermen (microprudentieel toezicht). Het nieuwe Europese netwerk zal nationaal toezicht op instellingen combineren met een sterke coördinatie op Europees niveau teneinde zowel geharmoniseerde regelgeving als coherente toezichtpraktijken en handhaving in de hand te werken. Het gaat om de European Banking Authority (EBA), de European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA) en de European Securities and Markets Authority (ESMA).
-          Mechanismen zoals de gezamenlijke Comités.
Deze zullen ingevoerd worden teneinde overeenstemming en coördinatie te garanderen tussen nationale toezichthouders van dezelfde grensoverschrijdende instelling of in colleges van toezichthouders.
Er werden dus belangrijke stappen ondernomen om de financiële toezichtstructuur op Europees vlak te versterken. Een controle-instantie die kan toezien op de activiteiten van de toezichthouders is echter nog in volle ontwikkeling, met name vanuit het IMF dat zijn geregelde onderzoeken thans systematisch uitbreidt tot de financiële stabiliteit, en vanuit de EBA. CD&V is van oordeel dat een verdere uitbreiding van het ex-post toezicht noodzakelijk is om de kwaliteit van het werk van de toezichthouders verder te verbeteren en pleit er dan ook voor de bevoegdheden van het Rekenhof in die zin uit te breiden. Het Rekenhof is hiervoor geschikt aangezien het optreedt als onafhankelijk orgaan en minder politieke inmenging vertoont dan een comité ingesteld door het parlement.
10)  De EBA moet een neutrale instantie zijn zonder politieke insteek.
Om de efficiëntie en neutraliteit van oplossingen voor crisissen bij ‘cross border’ banken te bevorderen, is het belangrijk dat de EBA zijn wettelijk voorziene bevoegdheden inzake coördinatie van crisisbeheer en eventuele aanmaning van de betrokken nationale toezichtsautoriteit tot het ondernemen van de vereiste acties, doelmatig en efficiënt kan uitoefenen. Dit kan het beste als neutrale instantie.